Materiały dodatkowe

Esencja projektu

Inicjatywa:

Proces budżetu partycypacyjnego na rok 2013

Miejsce/czas:

gmina Cascais, Portugalia, 2012 r.

Narzędzia:

Warsztaty konsultacyjne

Kontakt:

Paula Cabral, dyrektorka Departamentu Rozwoju Strategicznego, Urząd Miasta Cascais: paula.cabral (at) cm-cascais.pt, www.cm-cascais.pt/orcamento-participativo-2013;
Nelson Dias, ekspert ds. budżetów partycypacyjnych, Stowarzyszenie In Loco, nelson.dias (at) in-loco.pt, www.cm-cascais.pt/orcamento-participativo-2012, www.facebook.com/opCascais

Portugalia, Cascais. Dyskusja w sercu procesu – budżet partycypacyjny

Dyskusja w sercu procesu, ciekawe i dyskusyjne rozwiązania, inspirujący rozmach. Wyjątkowość i sukces budżetu partycypacyjnego w Cascais najlepiej obrazują liczby:
- 100% projektów do budżetu partycypacyjnego pochodziło z otwartej debaty mieszkańców,
- 11% (2012 r.), 16% (2013 r.) – tylu mieszkańców uczestniczyło w głosowaniu na poszczególne projekty,
- 5,8% budżetu inwestycyjnego gminy zostało oddane do dyspozycji obywateli.
Jak pokazują wyniki, to jedna z najlepszych w swojej kategorii dobra praktyka, z której warto czerpać inspirację.

Proces budżetu partycypacyjnego na rok 2013

2012 r.

gmina Cascais, Portugalia

warsztaty konsultacyjne

Paula Cabral, dyrektorka Departamentu Rozwoju Strategicznego, Urząd Miasta Cascais: paula.cabral (at) cm-cascais.pt, www.cm-cascais.pt/orcamento-participativo-2013;
Nelson Dias, ekspert ds. budżetów partycypacyjnych, Stowarzyszenie In Loco, nelson.dias (at) in-loco.pt, www.cm-cascais.pt/orcamento-participativo-2012, www.facebook.com/opCascais

KONTEKST

Kontekst nr 1: trudne słowo na „d” – deliberacja

W zależności od przyjętych kryteriów, w 2012 r. badacze doliczyli się od 1296 do 2778 realizowanych procesów budżetu partycypacyjnego na świecie  (w dalszej części tekstu oznaczanego także jako BP). Czym więc, na tym dość tłocznym tle, wyróżnia się budżet partycypacyjny z odległego portugalskiego miasteczka i dlaczego warto o nim wiedzieć? Coroczny cykl pracy w Cascais z pozoru wygląda podobnie do tych realizowanych w wielu miastach w Polsce: przygotowanie procesu, składanie propozycji, analiza techniczno-formalna, głosowanie, ogłoszenie wyników i wprowadzenie projektów do budżetu gminy na kolejny rok. O wyjątkowości BP w Cascais decydują jednak szczegóły. Są one pochodną specyficznego podejścia władz i urzędu do pojęcia demokracji partycypacyjnej i precyzyjnie określonej wizji wspólnoty samorządowej, do budowy której służy również budżet partycypacyjny:

„[…] w kraju takim jak Portugalia, w którym państwo ma centralizującą pozycję, a większość ludzi liczy na to, że ktoś inny rozwiąże problemy, to, co zaproponowałem, wymagało drastycznej zmiany postawy na poziomie i w skali samorządu.
Nagle, bez ostrzeżenia, władza decydowania, oceny i rozsądzania przeszła w inne ręce. Decentralizacji władzy niespodziewanie zaczęła towarzyszyć decentralizacja odpowiedzialności, która stała się wspólna. Nie było już nikogo, na kogo można było się oglądać, czekając, aż podejmie działania – wszyscy, obywatele i administracja musieli działać wspólnie. Nagle wszyscy zdaliśmy sobie sprawę, że możemy dokonać zmian jako jedna drużyna, że podejmujemy ryzyko sukcesu zbiorowo, a ryzyko porażki podejmujemy jako odosobnione jednostki” – Carlos Carreiras, burmistrz Cascais.

Osobiste przekonanie burmistrza Carlosa Carreiras, że w gminie należy wdrażać demokrację partycypacyjną również poprzez budżet partycypacyjny, zostało przekute na konkretną metodę pracy z obywatelami. Wyznacznikiem jakości procesu stała się tutaj powszechna deliberacja jako podstawowa forma partycypacji . Za tymi pojęciami kryje się proste i bardzo ważne założenie: żeby skutecznie działać na rzecz wspólnoty, trzeba zrobić miejsce na dialog pomiędzy najbardziej zainteresowanymi, a więc jej członkami obywatelami. Na tym forum powinna odbywać się kluczowa wymiana argumentów, poznawanie opinii i interesów innych ludzi, przekonywanie do swoich racji, formułowanie kompromisów, decydowanie o tym, co jest najważniejsze dla wszystkich.

To szczególnie istotne w skali samorządowej. W budżecie partycypacyjnym nie może chodzić o proste głosowanie propozycji złożonych przez zaineresowane grupy albo osoby. Głosowanie jest jedynie częścią procesu, wprawdzie efektowną, ale ważniejsza od niej jest rozmowa członków wspólnoty o wyzwaniach, potrzebach, problemach, brakach i sposobach ich zaspokojenia. Do tej rozmowy nie powinno zasiadać się z gotowym projektem, aby go forsować, ponieważ taka rozmowa to najlepsza „okazja dla obywateli do zbliżenia się i zrozumienia tego, jak można wydawać pieniądze publiczne na to, co jest najważniejsze”.

Kontekst nr 2: czy wszędzie jest Porto Alegre?

Wszędzie tam, gdzie mowa o budżecie partycypacyjnym, jako kontekst sytuacyjny przywoływany jest mityczny skuces i przykład do naśladowania budżetu z brazylijskiego Porto Alegre (prowadzonego od 25 lat). Mityczny dlatego, że znamy go jedynie ze studiów, opisów, kolejnych cytowań i opracowań, a także dlatego, że to właśnie Porto Alegre ustanowiło mit założycielski udanego budżetowania partycypacyjnego. Tymczasem sama idea przeszła już liczne modyfikacje, namnożyło się wiele definicji i odmian tego zjawiska, a w samym Porto Alegre budżet ulegał rozmaitym zmianom.

Co więcej, kiedy rozpatrujemy kwestię BP w skali europejskiej, okazuje się, że oczekiwania pokładane w budżecie partycypacyjnym wcale nie zostały zaspokojone. Nadzieje na to, że przyniesie on odnowę demokracji obywatelskiej i urzeczywistni ideały równości i lepszej redystrybucji środków publicznych, spaliły na panewce . Warto więc zastanowić się na nowo, po co i jak „robić” budżet partycypacyjny. Niezbędne będzie tutaj spojrzenie na tych, którzy w warunkach podobnych do naszych prowadzą procesy z sukcesami i wyciągają wnioski z błędów popełnianych przez innych w ciągu 25 lat historii budżetowania partycypacyjnego.
Jak więc skutecznie prowadzić proces, jak przekładać założone ambitne cele na działania, tak aby nie pozostawały one jedynie odwołaniem do abstrakcyjnych wartości, mającym niewiele wspólnego z praktyką? Przykładem dla polskich społeczności niewątpliwie może być Cascais, które pomimo kryzysu ekonomicznego, a właściwie nim zdopingowane, od 2011 r. prowadzi BP.

Krótko o Cascais

Fot. http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Ba%C3%ADa_de_Cascais_-_Palacetes.jpg, CC-BY-SA

Co trzeba wiedzieć o samym Cascais? Leży nad oceanem w obszarze metropolitarnym stolicy Portugalii, Lizbony, z której do centrum Cascais można dojechać w 25 minut kolejką podmiejską. W gminie, podzielonej na sześć okręgów, mieszka 206 tys. mieszkańców. Jedną trzecią gminy zajmują obszary naturalne.

OPIS PROCESU

Przygotowania do wprowadzenia budżetu partycypacyjnego w życie…

…zajęły niemal trzy lata. Konsekwentnie i z namysłem podejmowano kolejne kroki, wychodząc od założeń funkcjonowania gminy, a więc od gminnej strategii zrównoważonego rozwoju, w której jednym z czterech priorytetów było zwiększanie zaangażowania obywatelskiego mieszkańców. Zakotwiczenie w strategii działań administracji związanych z partycypacją pozwoliło na spokojną, wybiegającą w przyszłość debatę o możliwych rozwiązaniach, w tym o budżecie partycypacyjnym. W 2010 r. po podjęciu decyzji politycznej o wprowadzeniu BP w życie urząd rozpoczął współpracę ze stowarzyszeniem Associação in Loco – gronem specjalistów pracujących na co dzień w obszarach społeczeństwa obywatelskiego i zrównoważonego rozwoju. Wraz z nimi opracowano metodologię procesu budżetu partycypacyjnego i przeprowadzono szkolenia wewnątrz urzędu, zarówno dla dyrektorów departamentów, jak i szeregowych pracowników. Chodziło o przekazanie wiedzy na temat budżetu partycypacyjnego, specyfiki przyjętej metodologii oraz o uwspólnienie języka, którym urząd będzie posługiwał się w trakcie procesu. Podczas szkoleń wiedzę o procesie zdobyli również przyszli wolontariusze: urzędnicy ze wszystkich pionów urzędu moderujący później prace grup roboczych mieszkańców w trakcie sesji plenarnych.

Cele budżetu partycypacyjnego w Cascais

Urząd (władza, czyli politycy i administracja, czyli urzędnicy) najpierw postawił przed procesem konkretne cele, a dopiero do nich precyzyjnie dobierał środki działania. Było to nie lada wyzwanie – w końcu chodziło o zmianę społeczną w Cascais, polegającą na konsekwentnym domykaniu luki między władzą a niezbyt aktywną obywatelską społecznością poprzez:

  1. promocję udziału dobrze poinformowanych i aktywnych (dzięki procesowi) obywateli w życiu publicznym,
  2. zmniejszanie dystansu pomiędzy obywatelami i administracją oraz podmiotami podejmującymi decyzje, a przez to zwiększanie transparentności procesów decyzyjnych i działań administracji,
  3. modernizację administracji,
  4. zakorzenianie spójnego i aktywnego społeczeństwa obywatelskiego,
  5. zwiększanie wśród przedstawicieli władzy i administracji świadomości prawdziwych potrzeb i aspiracji społeczności oraz możliwości ich spełnienia.

Cele te zostały zapisane w Karcie Budżetu Partycypacyjnego Cascais. Stanowi ona podstawę dla regulaminu BP określającego precyzyjnie kolejne kroki procesu i odwołującego się już w pierwszym artykule do Konstytucji Portugalii. Regulamin ma formę zarządzenia władz wykonawczych przyjmowanego przez radę gminy.

Przyjęty na potrzeby BP model partycypacji – ponownie trudne słowo na „d”

Kluczowy dla realizacji celów postawionych przed procesem był model partycypacji przyjęty jako podstawa całości. W art. 3 regulaminu określa się go następująco: „Budżet partycypacyjny w Cascais opiera się na deliberatywnym modelu partycypacji, w którym uczestnicy mogą formułować propozycje i wybierać projekty uważane przez nich za priorytetowe, aż do wyczerpania puli środków przeznaczonych na ten cel przez władze. Projekty muszą wypełniać kryteria sformułowane w regulaminie”.

Artykuł 16 regulaminu określa natomiast kluczowy dla kwestii deliberacji sposób wypracowywania projektów do budżetu: 1. Uczestnicy procesu nadają formę swoim propozycjom do budżetu podczas publicznych sesji. 2. Każda sesja prowadzona jest w oparciu o narzędzie: partycypacyjne „stoliki konsensusu”. 3. Tylko podczas prac grupowych w trakcie sesji publicznych można zgłaszać propozycje projektów i muszą one przejść weryfikację grupy oraz uzyskać poparcie wszystkich uczestników sesji.

Dyskusja, rozważanie argumentów, wzajemne przekonywanie do rozwiązań, uzyskiwanie kompromisów, konkurencja projektów, łączenie pomysłów, poszukiwanie sojuszników – tu właśnie leży serce budżetu partycypacyjnego w Cascais. Nie ma innej drogi składania projektów i promocji własnych pomysłów. To unikatowe rozwiązanie, wypracowane właśnie po to, żeby zwiększyć szansę na realizację ambitnych celów procesu.

Rola urzędu w procesie

  • odpowiedzialność za prowadzenie procesu zgodnie z Kartą i regulaminem: burmistrz, departament Agenda 21 ds. zrównoważonego rozwoju,
  • organizacja wszystkich koniecznych w procesie wydarzeń, ewaluacja, szkolenie pracowników urzędu: departament Agenda 21, zespół ds. BP,
  • koordynacja: siłą rzeczy urząd jest koordynatorem lub pośrednikiem (wymiana informacji) wszystkich działań polegających na zwiększeniu udziału obywateli partycypacji publicznej i społecznej (w tym BP), tak aby były spójne, zrównoważone i miały trwałe efekty; zajmuje się tym departament urzędu ds. Agendy 21.

 

Budżet partycypacyjny w 2012 r.

Przygotowanie procesu (styczeń–kwiecień)

  • Szacowanie możliwości i decyzja władz wykonawczych o wysokości środków przeznaczonych na budżet partycypacyjny (1,5 mln euro).
  • Przegląd metodologii procesu – ewaluacja poprzedniej edycji: konsultacje prowadzone przez zespół ds. BP z władzami wykonawczymi i pracownikami urzędu zaangażowanymi w poprzedni proces, rozpatrzenie uwag wpływających od mieszkańców.
  • Nabór i szkolenie wolontariuszy spośród pracowników urzędu: przyszłych moderatorów sesji publicznych.
  • Tworzenie narzędzi partycypacyjnych do wsparcia pracy z mieszkańcami i monitorowania poziomu partycypacji: formaty i arkusze prezentacyjne, system punktowania priorytetów podczas głosowań w trakcie sesji publicznych, listy obecności. Przegląd narzędzi pod kątem wdrożenia poprawek poewaluacyjnych.
  • Rewizja Regulaminu Budżetu Partycypacyjnego: odbywa się co rok w celu weryfikacji procedur wdrażania poprawek poewaluacyjnych.
  • Współpraca instytucjonalna: kontakt z radami okręgów, lokalnymi organizacjami pozarządowymi i innymi lokalnymi instytucjami w celu promocji BP (wykorzystanie bliskiego kontaktu partnerów z mieszkańcami) i uzyskania wsparcia np. poprzez zapraszanie partnerów na spotkania z mieszkańcami.
  • Upowszechnianie BP: zaproszenia listowne do każdej skrzynki pocztowej w gminie, ulotki dystrybuowane w miejscach często odwiedzanych przez mieszkańców, plakaty, bilbordy, filmy, strona internetowa urzędu, fapage na Facebooku, gminny informator i czasopismo, wydarzenia publiczne (na plaży, w centrach handlowych) etc.

 

Formułowanie projektów (maj)

Składanie propozycji odbywa się jedynie podczas sesji publicznych. Każdy mieszkaniec może uczestniczyć w dowolnej liczbie sesji, jednak podczas każdej z nich może złożyć jedynie jedną propozycję. Nie jest dozwolone składanie propozycji przez organizacje pozarządowe i instytucje. „Celem sesji publicznych jest prezentacja pomysłów na projekty do budżetu partycypacyjnego i ich kolektywne priorytetyzowanie podczas debaty. Konieczne jest zatem poszukiwanie konsensusu oraz wybór takich inwestycji, które spełnią wymagania późniejszej analizy formalno-technicznej”.

Dodatkowymi kryteriami, które są sugerowane mieszkańcom w ich pracach i wyborach podczas sesji, są te dotyczące zasięgu proponowanych projektów. Powinny one służyć jak największej liczbie mieszkańców na jak największym możliwym obszarze. O tych kryteriach (zapisanych w regulaminie) nieinwazyjnie przypominają mieszkańcom podczas sesji publicznych prowadzący je moderatorzy.

Na sesję można przyjść z dokładnie opracowanym pomysłem na inwestycję, przynieść materiały poglądowe pomagające przekonać innych, ale można równie dobrze zaprezentować ogólną ideę przyszłej inwestycji. Pomysły na projekty muszą jednak spełniać formalne i z góry ustalone oraz podane do wiadomości (a także zapisane w regulaminie) kryteria:

  • realizacja projektu musi leżeć w zakresie odpowiedzialności i zadań gminy,
  • projekty muszą być konkretne i możliwe do zrealizowania na obszarze gminy,
  • projekty muszą mieć formę inwestycji,
  • realizacja projektu nie może kosztować więcej niż 300 tys. euro,
  • realizacja nie może przekroczyć 24 miesięcy,
  • projekt musi mieścić się w przynajmniej jednym z priorytetów gminnej strategii zrównoważonego rozwoju,
  • projekt musi być zgodny z innymi gminnymi planami i projektami.

Sesje odbywają się w miejscach dostosowanych dla osób niepełnosprawnych, a ich przebieg jest zawsze taki sam, oparty o wcześniej dobraną metodologię – mają charakter warsztatów konsultacyjnych. Również godzina sesji dostosowana jest do trybu życia i pracy mieszkańców (w 2012 r. wszystkie sesje rozpoczynały się o godz. 21:00). Mogą brać w nich udział wszyscy mieszkańcy lub osoby związane z gminą, które mają co najmniej 18 lat.

NARZĘDZIE: Sesje publiczne BP (warsztaty konsultacyjne)

Sesje trwają od 2,5 do 3 godzin i odbywają się w dużych salach, w których rozstawione są stoły na 5–7 osób. Przebieg sesji wygląda następująco:

  1. Przywitanie uczestników: uczestnicy otrzymują wstępne informacje o spotkaniu i są prowadzeni do stołów. Wcześniej zorganizowane grupy uczestników są rozdzielane tak, żeby nie dominować dyskusji przy którymś ze stołów. Na skutek doświadczeń i ewaluacji poprzedniej edycji BP, w 2012 r. zastosowano metodę losowania stołu przez uczestników. Do każdego ze stołów przypisany jest moderator – jest to wcześniej przeszkolony pracownik urzędu (urzędnicy nie otrzymują wynagrodzenia za moderowanie warsztatów, wykonują to zadanie woluntarystycznie).
  2. Rozpoczęcie obrad i wyjaśnienie metodologii pracy: przedstawiciel władz otwiera obrady, a po nim specjalista z urzędu przedstawia cykl BP i wyjaśnia metodologię pracy podczas sesji.
  3. Praca w grupach: Moderator wyjaśnia, jak będzie pracować grupa, po czym rozdaje narzędzia pracy. Każdy z uczestników może przedstawić propozycję jednego projektu. Uczestnicy zapisują swoje propozycje na przygotowanych formularzach (o ile to potrzebne – z pomocą moderatora), po czym każdy prezentuje swój pomysł. Następnie jest czas na debatę w grupie, wyjaśnienie wątpliwości, argumentację, łączenie pomysłów. Na końcu dyskusji grupowej uczestnicy przyznają punkty sformułowanym propozycjom, z których dwie z najwyższą punktacją przechodzą do obrad plenarnych.
  4. Prezentacja propozycji na forum plenarnym: reprezentant każdej z grup prezentuje dwie propozycje, które dostały najwięcej punktów – propozycje te są rozpisane na kartach w formacie A3 i przyczepione do ścian sali. Po prezentacji jest czas na dyskusję, łączenie projektów, uzupełnianie informacji.
  5. Głosowanie i wyniki: każdy z uczestników może oddać dwa głosy, przyczepiając naklejki do kart prezentujących projekty wiszących na ścianach. Wyniki głosowania są od razu podane do wiadomości. Pięć projektów z najwyższą punktacją przechodzi do następnego etapu procesu.

Wszystkie pomysły i projekty, które nie zostały wybrane w wyniku prac grupowych i głosowania plenarnego, zostają przekazane do urzędu w celu analiz i ocen.

[zobacz: skrzynka z narzędziami]

W 2012 r. odbyło się dziewięć sesji plenarnych, każda z nich w innym miejscu (np. w urzędzie, szkole, siedzibie organizacji pozarządowej), dobranym tak, aby umożliwić wzięcie udziału jak największej liczbie mieszkańców z różnych okręgów gminy.

Analiza techniczno-formalna projektów (czerwiec–sierpień)

Projekty, które przeszły przez etap sesji plenarnych z największą liczbą głosów, zostają przekazane do wstępnych analiz zespołowi ds. BP, który rozpisuje je w specjalnych formularzach. Następnie trafiają do odpowiednich departamentów urzędu w celu dokonania dalszych analiz, również w oparciu o wyżej wymienione kryteria. To na tym etapie projekty uzyskują ostateczny kształt, co dokonuje się we współpracy z mieszkańcami: autorami projektów oraz osobami zainteresowanymi ich realizacją. Analizie poddawane są lokalizacje pod późniejsze realizacje projektów, o ile nie zostały one wcześniej wskazane (każdy projekt finalnie musi mieć precyzyjnie określoną lokalizację), jak również wpływ na rozwój społeczności lokalnej. Szacowane są także koszty przedsięwzięcia.

Włączenie mieszkańców na tym etapie procesu pozwala na pełną transparentność i zadbanie o to, żeby sformułowane podczas sesji propozycje znalazły jak najlepsze odbicie w nabierających kształtu projektach. Mieszkańcy mają również przy tej okazji szansę na poznanie sposobu działania urzędu. Urzędnicy spotykają się z mieszkańcami promującymi zwycięskie propozycje z sesji publicznych, aby precyzyjnie dopasować projekty do ich oczekiwań i wyobrażeń. Dodatkowo organizowane są wizyty dla urzędników i obywateli w miejscach przyszłych możliwych inwestycji, w tym również lokalizacjach wskazanych przez mieszkańców.

Sformułowane projekty, które spełniają podstawowe kryteria, zostają opracowane jako projekty inwestycji publicznych. Urząd publikuje ich listę (wraz z projektami odrzuconymi) i poddaje pod konsultacje. Przez dziesięć dni można zgłaszać uwagi i protesty. Jak dotąd żadna z list nie została oprotestowana – mieszkańcy, których projekty zostały odrzucone w trakcie weryfikacji formalnej, na bieżąco dostawali informacje i dyskutowali z urzędem o możliwych ograniczeniach. Po konsultacjach zostaje opublikowana ostateczna lista projektów, które zostaną poddane pod głosowanie.

Głosowanie…

…w 2012 r. poprzedzone było intensywną kampanią promującą projekty, którą realizowali w znacznej mierze sami mieszkańcy. Urząd zapewnił im dostęp do swoich środków, przez co kampania okazała się barwna i zaangażowała całe grupy zwolenników tego lub innego projektu. Oto elementy kampanii promocyjnej:

  • Gazeta urzędu, dostarczana do skrzynki każdego mieszkańca, zawierająca opisy poszczególnych projektów.
  • Specjalnie wydana broszura listująca i opisująca projekty wraz z przypisanymi im numerami.
  • Wydarzenia uliczne zorganizowane w celu promocji projektów.
  • W całej gminie w miejscach publicznych zawisły bilbordy przedstawiające konkurujące ze sobą projekty.
  • „Minuta dla mojego projektu”, czyli realizacja krótkich filmów z udziałem grup promujących swoje projekty.
  • Fanpage na Facebooku (prowadzony przez urząd z silnym udziałem mieszkańców) bogato ilustrujący kampanię, informujący o projektach, przedstawiający ich pomysłodawców i zaangażowane w kampanię grupy mieszkańców.

Również sami mieszkańcy, bez udziału urzędu, zmobilizowali się do promocji projektów. Organizowali spotkania z sąsiadami, współpracownikami, rodzinami, prowadzili fanpage swoich projektów na Facebooku, rozdawali wyprodukowane przez siebie ulotki i wieszali plakaty. Ostateczna, zaskakująca nawet urzędników frekwencja w głosowaniu była wynikiem zaangażowania samych obywateli.

Głosowanie, trwające miesiąc (20 września–20 października), odbyło się poprzez wysyłanie bezpłatnych SMS-ów. Każdy z projektów miał przypisany numer, wystarczyło wpisać go do wiadomości i wysłać na podany numer. Z jednego numeru telefonu można było wysłać tylko jeden SMS. W sumie oddano 23 198 głosów (11% populacji gminy) na 32 projekty.

Ogłoszenie rezultatów i zatwierdzenie budżetu

Wyniki głosowania ogłaszane są publicznie podczas uroczystej ceremonii, podczas której zdawany jest – również publicznie – raport o stanie zaawansowania realizacji projektów z poprzedniej edycji. W listopadzie 2012 r.  podczas ceremonii ogłoszono również, że kwota przeznaczona przez urząd na budżet partycypacyjny została powiększona z 1,5 mln. do 2,5 mln euro. Oznaczało to, że projektów zwycięskich, czyli tych, które zostały wpisane do projektu budżetu gminnego na kolejny rok budżetowy, było nie sześć, ale szesnaście.

Projekty obywateli, już jako projekty inwestycyjne gminy, są wpisywane do projektu budżetu na kolejny rok (w opisywanym przypadku był to rok 2013), prezentowane w tej formie radzie gminy i po przyjęciu budżetu przez radę – będącym zwieńczeniem procesu – realizowane przez urząd gminy.

Ewaluacja

W procesie nie ma wyznaczonego jednego odrębnego etapu ewaluacji. Jest ona procesem ciągłym i otwartym tak, aby organizator procesu uzyskiwał na bieżąco informacje o jakości prowadzonych działań, skuteczności narzędzi i ocenach uczestników. Umożliwia to szybką reakcję na pojawiające się problemy i nieprzewidziane sytuacje, co jest szczególnie ważne w procesach tak dynamicznych i poniekąd zawsze eksperymentalnych, jakimi są procesy budżetów partycypacyjnych.

Wkład w informacje poddawane ocenie mają: zespół ds. BP i inni pracownicy urzędu, mieszkańcy i zewnętrzny zespół ekspertów wynajęty przez urząd.
Szczególnej wagi są informacje pochodzące od mieszkańców, którzy w trakcie procesu dwukrotnie mają możliwość wypełniania kwestionariuszy ewaluacyjnych (podczas sesji publicznych i ceremonii ogłoszenia wyników) oraz mogą składać wnioski i uwagi bezpośrednio do urzędu w trakcie całego procesu.

Niejako domknięciem cyklu procesu BP jest inkorporacja wniosków z ewaluacji podczas planowania i organizacji procesu BP na kolejny rok. Przykładem takich zmian jest wprowadzenie w 2012 r. mechanizmu losowania miejsca przy stołach do pracy w trakcie sesji grupowych lub przyjęcie nowej metody głosowania (SMS-y zamiast serwisu on-line), która w opinii organizatorów procesu przyczyniła się do trzykrotnego wzrostu frekwencji w 2012 r. i dalszego w 2013 r.

Partycypacja z punktu widzenia uczestnika – podsumowanie

 

REZULTATY

Oczywistym rezultatem budżetu partycypacyjnego są projekty skierowane do realizacji. Opis dwóch z 16 zwycięskich w 2012 r. przedsięwzięć znajduję się tutaj >>>. (Krótkie podsumowanie trzech edycji BP wraz z licznymi zdjęciami znajduje się tutaj>>>)

Oprócz „twardych” rezultatów procesu jego organizatorzy wskazują na bardzo ważne rezultaty „miękkie” – ważniejsze w perspektywie zakorzeniania demokracji partycypacyjnej i partycypacyjnego zarządzania gminą. Budżet partycypacyjny z lat 2011 i 2012 przyczynił się do rozwinięcia opisanych poniżej obszarów:

  • Szeroka aktywizacja obywateli wokół spraw i projektów dla nich ważnych. Projekty inwestycji zaczynają powstawać w lokalnych środowiskach, na poszczególnych osiedlach, skupiając ludzi zainteresowanych rozwijaniem wspólnego projektu i wspólną pracą na rzecz jego realizacji.
  • Zrozumienie i promowanie perspektywy gminy jako wspólnoty mieszkańców i ich interesów. Widoczne jest to szczególnie w trakcie sesji publicznych. Mieszkańcy uczą się negocjować, argumentować, rezygnować ze swoich projektów, łączyć pomysły w większe całości. Odkryto, że stereotyp mieszkańca indywidualisty dbającego jedynie o swoje podwórko nie musi dominować życia wspólnoty, a budżet gminy jest własnością wszystkich jej obywateli.
  • Upodmiotowienie obywateli w relacji z urzędem – widząc otwarte podejście urzędu, mieszkańcy zaczęli głośno mówić o swoich potrzebach, proponować ich rozwiązania i współpracować z urzędnikami w ich opracowaniu.
  • Wzrost zainteresowania mieszkańców pracą urzędu.

Warto w tym miejscu podsumować, że są to standardowe rezultaty dobrze przeprowadzonego i kontynuowanego z roku na rok procesu budżetu partycypacyjnego. Taką poprzeczkę osiągnięć jako minimalną powinny sobie stawiać władze samorządowe przygotowujące się do wdrożenia tego narzędzia partycypacji.

W Cascais zadziało się jednak coś więcej. Doszło do zmniejszenia dystansu między urzędem i obywatelami zaangażowanymi w proces. To wynik budowania zaufania mieszkańców do urzędu i władzy (problem braku zaufania do władzy jest równie polską, jak i portugalską specyfiką). Proces został zaplanowany tak, żeby nie budził żadnych wątpliwości. Pełna transparentność wymagała jednak obecności i zaangażowania mieszkańców w prace nad projektami. Wspólne prace prowadzone były w nieformalnej atmosferze sprzyjającej budowaniu relacji. Ważnym aspektem tej pracy jest również poznawanie przez obywateli sposobu pracy urzędu, prawa, procedur i ograniczeń. Z drugiej strony, w ciągu całego procesu polegającego na intensywnym kontakcie z mieszkańcami urząd poznaje ich oczekiwania, punkty widzenia, obawy i wątpliwości.

Dla samego urzędu proces również przyniósł zmiany, będące pochodną konieczności intensywnej współpracy między departamentami i uczestnictwa urzędników w sesjach plenarnych. Sami urzędnicy przyznawali, że lepiej poznali specyfikę pracy innych departamentów, a praca na tych samych zasadach podczas sesji szeregowych pracowników wraz z dyrektorami departamentów przyniosła większą demokratyzację w urzędzie – rozluźnienie jego hierarchicznych struktur i skrócenie dystansów personalnych.

Podsumowując w liczbach, budżet partycypacyjny Cascais 2012 r. przedstawia się następująco:

  • 395 mieszkańców, którzy wzięli udział w sesjach publicznych,
  • 223 propozycje projektów złożone w trakcie sesji publicznych,
  • 147 propozycji poddanych pod głosowanie sesji plenarnych,
  • 48 propozycji zgłoszonych do analizy formalno-technicznej,
  • 32 projekty poddane głosowaniu,
  • 23 198 mieszkańców, którzy oddali głos – 11 proc. mieszkańców gminy.

PROBLEMY/WYZWANIA

Jakkolwiek brzmi to przewrotnie, wyzwaniem dla organizatorów może okazać się w kolejnych edycjach BP popularność procesu. Już w kolejnej edycji, w 2013 r., w sesjach plenarnych wzięło udział ponad 700 uczestników. Praca w oparciu o tę metodologię może być zatem trudna i będzie wymagała przynajmniej zwiększenia liczby sesji.

Jak każda metodologia, ta przyjęta w Cascais ma swoje wady i zalety. Jedną z wad odkryto już po pierwszej edycji – chodziło o „przejmowanie” pracy w trakcie sesji plenarnych przez zorganizowane grupy mieszkańców promujących swoje projekty. Aby temu zapobiec, w kolejnej edycji uzupełniono metodologię pracy o losowanie stolików przez zgłaszających się na daną sesję, tak żeby zmniejszyć szansę na forsowanie jakiegoś pomysłu przez kilku uczestników. Nie wiadomo, na ile ta zmiana pomoże unikać podobnych sytuacji w przyszłości.

Dyskusyjne wydaje się zwiększenie kwoty budżetu partycypacyjnego już po zakończeniu procesu. Może to rodzić podejrzenia i pytania tych, którzy znaleźli się poza poszerzoną listą zwycięzców.

Wykorzystanie SMS-ów do głosowania może natomiast rodzić podejrzenia o manipulacje. O ile z jednego numeru można oddać jeden głos, o tyle nie jest problemem zakup kilkunastu kart pre-paid z nowymi numerami albo kampania zachęcająca do głosowania wśród znajomych niezwiązanych z Cascais. Wybór tego systemu podyktowany był jednak chęcią ułatwienia oddania głosu. Co więcej, obywatelom okazano w ten sposób zaufanie przy okazji oddania części odpowiedzialności za rozwój wspólnoty.

Przy całym swoim rozmachu i sukcesie proces BP w Cascais jest jednak traktowany bardzo ostrożnie, jeżeli chodzi o gruntowne otwieranie się na obywateli. Mowa w nim jedynie o budżecie inwestycyjnym gminy. Jeżeli jednak rozwój wypadków będzie podążał swobodnie w kierunku partycypacyjnego zarządzania gminą (co rozpoczęło się w 2013 r. szkoleniami dyrektorów departamentów z zarządzania partycypacyjnego właśnie), należy oczekiwać, że pozostała część budżetu będzie przynajmniej przedmiotem publicznej debaty w kontekście decydowania o przeznaczeniu środków z budżetu partycypacyjnego.

CZYNNIKI SUKCESU/REKOMENDACJE

  • Strategiczne partnerstwo z organizacją pozarządową zajmującą się tematyką demokracji obywatelskiej i partycypacji publicznej pozwoliło na sformułowanie odpowiedniej do zakładanych celów metodologii i przeprowadzenie pod okiem niezależnych ewaluatorów skutecznych działań.
  • Całościowe przygotowania urzędu (trzyletnie) do wystartowania z procesem – pozyskanie zaplecza i zaangażowania politycznego przez burmistrza, pozyskanie zainteresowania i wsparcia organizacji pozarządowych, pozyskanie partnerów do współpracy, szkolenia dla pracowników urzędu, wszystko zapięte na ostatni guzik przed rozpoczęciem działań.
  • Konsekwentnie z roku na rok rozwijana i poprawiana metodologia pracy, która przyzwyczaja mieszańców i urzędników do współpracy na określonych zasadach, a samym mieszkańcom pokazuje sens współpracy.
  • Nastawienie całego procesu na dyskusję i kompromis, a nie zgłaszanie odosobnionych pomysłów.
  • Zaangażowanie do procesu urzędników z różnych departamentów, niekoniecznie tylko specjalistów ds. budżetu partycypacyjnego.
  • Bezpośredni kontakt urzędników z mieszkańcami przez cały czas trwania edycji BP.
  • Klarowna informacja dla mieszkańców określająca, w czym dokładnie, kiedy i jak będą mogli brać udział.
  • Bieżąca analiza i ewaluacja procesu pozwalająca na zmiany doraźne, jak i stawianie wniosków à propos kolejnych edycji BP.
  • „Wszystkie ręce na pokład” urzędu – zapewnienie mieszkańcom różnorodnych środków do promocji swoich projektów w trakcie kampanii przed głosowaniem.
     

-------------------------------------------

Tekst: Oktawiusz Chrzanowski, specjalista ds. partycypacji publicznej, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych

Tekst powstał na podstawie wizyty studyjnej w 2013 r. i zebranych materiałów.
Fragmenty cytowane w tekście: tłumaczenie własne.