Materiały dodatkowe

Esencja projektu

Inicjatywa:

Mechanizm tworzenia i funkcjonowania Forum obywatelskiego

Miejsce/czas:

San Fernando de Henares, Hiszpania, od 2001 r.

Narzędzia:

Forum lokalne

Kontakt:

Antonio Dueñas Vázquez, ekspert w dziedzinie partycypacji obywatelskiej, Urząd Gminy w San Fernando de Henares, tony (at) ayto-sanfernando.com; Antonia Arenas, radna ds. partycypacji obywatelskiej; www.ayto-sanfernando.com
 

Hiszpania, Forum obywatelskie w San Fernando de Henares

Kiedy mieszkańcy sami nie przychodzą, można ich… wylosować. Taki sposób angażowania społeczności sprawdził się w San Fernando – od kilkunastu lat funkcjonujące forum obywatelskie wpisało się na stałe w strukturę urzędu. Wspólnie wypracowali skuteczne metody informowania obywateli, dzięki którym chętniej uczestniczą oni w życiu publicznym.

Mechanizm tworzenia i funkcjonowania Forum obywatelskiego

od 2001 r.

San Fernando de Henares, Hiszpania

Antonio Dueñas Vázquez, ekspert w dziedzinie partycypacji obywatelskiej, Urząd Gminy w San Fernando de Henares, tony (at) ayto-sanfernando.com; Antonia Arenas, radna ds. partycypacji obywatelskiej; www.ayto-sanfernando.com
 

KONTEKST

Parnorama rynku San Fernando de Henares, fot. Luis Angel Zas Rodriguez, CC-BY

San Fernando de Henares, gmina położona 15 km od Madrytu, liczy około 40 tys. mieszkańców. Jej struktura społeczna jest jednolita - większość mieszkańców to przedstawiciele klasy średniej, a imigranci stanowią zaledwie siedem procent społeczności. San Fernando jest w Hiszpanii pionierem wykorzystywania praktyk partycypacyjnych - od kilkunastu lat decyzje urzędu gminy zapadają we współpracy z forum obywatelskim, które tworzą mieszkańcy, burmistrz, radny ds. partycypacji oraz członkowie stowarzyszeń sąsiedzkich. Forum powstało, by stworzyć płaszczyznę dialogu władzy z mieszkańcami, na bieżąco uwzględniać ich wizję rozwoju miasta, a także włączyć do współdecydowania osoby, które wcześniej nie miały wpływu na decyzje władz.

Pomysł powołania forum narodził się w latach 1999–2001 podczas tworzenia nowego regulaminu partycypacji obywatelskiej; poprzedni, przygotowany przed dziesięcioma laty, nie uwzględniał potrzeb mieszkańców. Co prawda już od 1989 r. do regulaminu gminy wprowadzono zapis o partycypacji, jednak nie był on egzekwowany. Regulamin należało zatem dostosować do nowej sytuacji, biorąc pod uwagę istniejące stowarzyszenia i strukturę urzędu.

Z inicjatywy jednej z radnych, zajmującej się sprawami partycypacji, zdecydowano się nie tyle przekształcić poprzedni regulamin partycypacji, ile stworzyć nowy, w którym wskazano cele partycypacji obywatelskiej oraz dostosowane do nich metody i narzędzia.

Nowy regulamin to dokument:

  • napisany językiem normatywnym, ale na tyle elastyczny, że można dostosować go do zmieniających się potrzeb bez konieczności tworzenia nowego tekstu; jednocześnie jest on klarowny i zrozumiały dla odbiorców,
  • zawierający uproszczone procedury, co ułatwia realizację celów,
  • kładący akcent na włączanie w działania partycypacyjne mieszkańców, a nie tylko organizacji pozarządowych i sąsiedzkich – niezrzeszeni mieszkańcy stają się głównymi adresatami procesu,
  • tworzący mechanizmy, które ułatwiają mieszkańcom dostęp do uczestnictwa we władzy, usprawniają stowarzyszanie się, zapewniając realizację programów skierowanych do organizacji pozarządowych i sąsiedzkich,
  • powołujący Centrum Partycypacji, w którym członkowie stowarzyszeń mogą korzystać z sal i komputerów.

 

Efektem zmiany regulaminu było powstanie uzupełniającej się sieci organów partycypacji o charakterze konsultacyjnym. Tworzą ją: wspomniane już forum obywatelskie (przy czym gmina przygotowuje się do rozszerzenia tej koncepcji o działające na podobnych zasadach forum młodzieżowe i forum seniorów), Rada Konsultacyjna Jednostek (Consejo Consultivo de Entidades) i rady okręgowe (Consejos Sectoriales). Każdy z organów zajmuje się innym tematem, otwierając przestrzeń do debaty i wymiany informacji dotyczących konkretnych dziedzin lokalnej polityki.

Radę Konsultacyjną Jednostek tworzą: burmistrz, radna ds. partycypacji obywatelskiej, radni reprezentujący wszystkie ugrupowania polityczne w gminie, a także reprezentanci stowarzyszeń sąsiedzkich, stowarzyszenia FLAMPA (Lokalna Federacja Stowarzyszeń Matek i Ojców Uczniów), organizacji i klubów sportowych umieszczonych w Rejestrze Organizacji Obywatelskich, organizacji kulturalnych, stowarzyszeń związanych ze zdrowiem i samopomocą, organizacji kobiecych, młodzieżowych, ekologicznych, rozwojowych, organizacji o charakterze religijnym i stowarzyszeń osób starszych. Rada spotyka się obligatoryjnie co najmniej dwa razy w roku, a jeśli częściej, to na życzenie burmistrza albo członków w liczbie co najmniej dwóch trzecich składu. Przy zgodzie przynajmniej połowy wszystkich zgromadzonych rada może formułować sugestie i propozycje skierowane do władz gminy. Władze są zobowiązane zareagować na zgłoszone postulaty nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Dla każdej dziedziny działalności gminy można powołać radę okręgową, np. ds. zdrowia, bezpieczeństwa, osób starszych, dzieci i młodzieży, a nawet monitorowania demokracji partycypacyjnej. Radę okręgową tworzą stowarzyszenia z konkretnego obszaru tematycznego po złożeniu wniosku. Przewodniczący rady może zezwolić na włączenie do niej osób prywatnych, których działalność jest ściśle związana z zakresem jej prac.

Do kompetencji rady okręgowej należą:

  • konsultacje działań gminy w sprawach zgodnych z obszarem działań rady,
  • przedstawianie propozycji rozwiązań konkretnych problemów z omawianej dziedziny,
  • pomoc przy analizie i opracowaniu programów i projektów,
  • nadzór nad działaniami gminy z konkretnego zakresu,
  • konsultacja regulaminów dotyczących konkretnych sektorów.

DZIAŁANIA

Narzędziem partycypacji, które najbardziej angażuje mieszkańców, jest forum obywatelskie.

NARZĘDZIE: Forum obywatelskie (lokalne)

Forum obywatelskie jest opisane w Bazie dobrych praktyk pod nazwą forum lokalnego. To w San Fernando de Henares ma specyficzną konstrukcję zapisaną we regulaminie partycypacji. Zasiada w nim 20 mieszkańców (10 kobiet i 10 mężczyzn), pięciu działaczy stowarzyszeń sąsiedzkich, burmistrz jako przewodniczący i radny do spraw partycypacji obywatelskiej - wiceprzewodniczący.

Pierwszy krok przy tworzeniu forum stanowi „losowanie” mieszkańców reprezentujących sześć dzielnic San Fernando. O wyborze decydują trzy kryteria:

  • w forum zasiada taka sama liczba kobiet i mężczyzn,
  • mieszkańcy reprezentują różne grupy wiekowe (powyżej 15. roku życia),
  • są przedstawicielami każdej z sześciu dzielnic miasteczka.

 

Na podstawie tych kryteriów wyłania się grupę 17 kandydatów, do których dołącza troje uczniów szkół średnich. Tworzenie rady trwa zazwyczaj od trzech do czterech miesięcy.

[zobacz: skrzynka z narzędziami]

Osoby brane pod uwagę jako kandydaci/kandydatki do forum otrzymują listy z zaproszeniem do udziału w jego pracach. Często nie mogą lub też nie chcą w tym uczestniczyć, dlatego wyłonienie składu trwa zazwyczaj długo. Brak zainteresowania pracą w forum wynika m.in. z tego, że wielu mieszkańców pracuje w pobliskim Madrycie i nie identyfikuje się ze społecznością San Fernando.

Gdy skład forum jest ostatecznie znany, zaczyna ono pracę podczas sesji. Do 2012 r. kadencja trwała dwa lata, jednak w poprzednim roku zdecydowano się przedłużyć ją do czterech. Okazało się bowiem, że dwa lata to zbyt mało, by doprowadzić do zmian, tym bardziej iż dopiero po dwóch latach członkowie forum zaczynają czuć się swobodnie w swoich rolach.

Mieszkańcy mogą decydować o częstotliwości spotkań w ramach forum. Co najmniej dwa razy w roku zwoływane są tzw. spotkania zwyczajne, ale przewodniczący, wiceprzewodniczący lub dwie trzecie składu forum mogą zaproponować dowolną liczbę spotkań nadzwyczajnych. Udział w nich jest dobrowolny, nie przynosi mieszkańcom korzyści finansowych. W spotkaniach mogą uczestniczyć członkowie poprzednich forów, ale na ograniczonych zasadach. Mają oni tzw. voz sin voto, czyli możliwość wypowiedzenia się, jednak bez prawa udziału w głosowaniach.

Członkowie forum sami decydują o tym, jakimi tematami zajmują się podczas kadencji: czy dominują np. kwestie bezpieczeństwa, ochrony środowiska, osób starszych, kultury, niepełnosprawnych, kobiet czy też infrastruktury. Zawsze spotykają się z radnymi i innymi organami odpowiedzialnymi za omawiane obszary tematyczne, by poznać mechanizm ich funkcjonowania. Podczas diagnozowania problemów nie organizuje się dodatkowych konsultacji, dlatego ważne jest, by forum tworzyła szeroka reprezentacja społeczności San Fernando. Mieszkańcy doskonale znają bowiem problemy poszczególnych dzielnic i na tej podstawie przedstawiają własne propozycje.

W lipcu 2013 r. powołano nowy skład forum na lata 2013-2017. Po miesiącu członkowie mieli za sobą pierwsze spotkanie, na którym ustalono kierunek prac podczas sesji. Omówiono kwestie budżetowe, z którymi należy się bliżej zapoznać, oraz podsumowano przebieg festynu z okazji święta patrona San Fernando de Henares. Podstawą oceny była analiza ankiet badających satysfakcję członków z organizacji imprezy. Następne spotkanie, podczas którego miał powstać konkretny plan prac forum, zaplanowano na wrzesień-październik. Wcześniej, by dyskusja mogła być merytoryczna, członkowie forum otrzymali materiały dotyczące utrzymania miasta w czystości, placów zabaw, poprawy jakości jezdni i chodników.

Forum obywatelskie jest organem doradczym. Jego kompetencje obejmują:

  • stymulację partycypacji, włączanie i zachęcanie do dyskusji na tematy dotyczące społeczności i warunków życia w gminie,
  • zapoznawanie się i dyskutowanie tematów podnoszonych na spotkaniach,
  • wypracowanie konkluzji i rozwiązań podejmowanych problemów i zagadnień z uwzględnieniem punktu widzenia mieszkańców.

 

Na początku nowy skład forum obywatelskiego, jak wcześniej wspomniano, precyzuje zakres tematyczny zadań na kadencję, proponując i przegłosowując kierunek prac. Osią obrad mogą być np.: bezpieczeństwo w gminie, zagadnienia związane z ochroną środowiska czy rozwojem infrastruktury lub wydarzenia kulturalne. Kolejny etap to powołanie ekspertów i spotkania z radnymi odpowiedzialnymi za konkretne obszary tematyczne. Dzięki temu uczestnicy otrzymują wiedzę i materiały, z którymi zapoznają się, zanim wysuną propozycje rozwiązań wyłonionych poprzez głosowanie. W trakcie obrad każdy uczestnik oraz członkowie poprzednich forów mogą zabierać głos. Nad całym procesem, a więc obradami, głosowaniami oraz przebiegiem dyskusji czuwają burmistrz i radna ds. partycypacji. Decyzje forum mają rangę doradczą i służą wypracowaniu spójnego stanowiska oraz przedstawieniu konkretnych propozycji rozwiązań, które otrzymują władze gminy. Większość forum obywatelskiego stanowią mieszkańcy, dlatego ich głos jest decydujący podczas formułowania opinii i stanowisk. Władze lokalne w porozumieniu z ekspertami przygotowują kosztorysy i decydują, które z propozycji są możliwe do wdrożenia, także ze względu na możliwości budżetowe. Władze gminy odpowiadają też za realizację postulatów.

Kwestie budżetowe konsultuje się z forum obywatelskim tylko w przypadku, jeśli gmina ma środki na inwestycje. W latach poprzednich, gdy budżet pozwalał na realizowanie nowych projektów, forum obywatelskie współdecydowało o wykorzystaniu pieniędzy. Na przykład w związku z poszerzaniem głównego bulwaru w miasteczku ustawiono punkty informacyjne, gdzie mieszkańcy mogli wyrażać opinie i zasięgać informacji. Plany modernizacji zmieniono, ponieważ już podczas realizacji projektu mieszkańcy wyrazili dezaprobatę wobec przyjętych rozwiązań. W ostatnich latach z powodu trudnej sytuacji finansowej budżet nie jest konsultowany z forum, gdyż nie ma pieniędzy na inwestycje. Członkowie forum otrzymują jednak informacje, jak dysponuje się środkami gminy wraz z dokumentacją dotyczącą wszystkich wydatków. Od kilku lat budżet San Fernando przeznaczany jest na konserwację istniejących instalacji, wymianę oświetlenia ulicznego, oczyszczanie miasta, itd. Gmina co roku ma do dyspozycji 36 mln euro.

Po każdej sesji forum powstaje raport, co pozwala ustalić, w jakim stopniu władze uwzględniają decyzje podejmowane przez mieszkańców. Wszystkie sugestie i propozycje są co prawda rozpatrywane, nie oznacza to jednak, że ostatecznie przechodzą one do etapu realizacji. Wyboru dokonuje się na podstawie kryteriów technicznych, ekonomicznych i politycznych. Niektórych z propozycji mieszkańców nie można wdrożyć. Tak było np. w przypadku wiaduktu planowanego w centrum miasteczka, którego nie można było zbudować ze względu na sąsiedztwo. Proponowane przez forum inicjatywy czasem okazują się także zbyt kosztowne. Wtedy odkładane są na czas, kiedy będzie można je sfinansować. Ostatnim kryterium jest spójność z kierunkiem politycznym gminy. Obecnie, podobnie jak w poprzednich kadencjach, burmistrz reprezentuje lewicę. Propozycje niezgodne z tą linią nie są realizowane.

W lipcu 2013 r. na pierwszym spotkaniu nowego forum jego uczestnikom wyjaśniono, jak działa budżet gminy, jakie są stałe wydatki i ile można przeznaczyć na konserwacje i naprawy. Uzgodniono też plan najpilniejszych działań: odnowienie placu w miasteczku, położenie nowego asfaltu na ulicach, budowę nowych parkingów, remont boisk sportowych. Władze prowadzą ponadto rozmowy na temat organizacji spotkań otwartych z mieszkańcami, by wspólnie decydować o tym, jak wydawać pieniądze, mając nadzieję, że przyszłoroczny budżet na to pozwoli. Członkowie forum nie uczestniczą natomiast w realizacji projektów uzgodnionych w trakcie sesji oraz w ich ewaluacji. Tym zajmuje się urząd gminy.

Brakuje narzędzi weryfikacji efektów pracy forum, dużo uwagi poświęca się natomiast ewaluacji jego pracy. Urząd rozmawia z członkami forum o ich sugestiach, pyta o refleksje, a także sprawdza, czy otrzymują oni jasne i precyzyjne odpowiedzi na wszystkie pytania. Relacje z sesji razem z dokumentacją zawierającą porozumienia i decyzje zbiera sekretarz, który je archiwizuje. Po zakończeniu kadencji zbiera się także opinie na temat postępu prac i ulepszenia procesu. Na tej podstawie w 2013 r. opracowano np. nowy wewnętrzny regulamin forum, w którym z inicjatywy członków przedłużono kadencję i dopuszczono do sesji uczestników poprzednich kadencji.

Harmonogram

FINANSE

Nie ma konkretnych wyliczeń dotyczących kosztów organizacji forum obywatelskiego w San Fernando de Henares. Przy organizacji i nadzorze pracują dwie osoby w pełnym wymiarze godzin: pełnomocnik i radna ds. partycypacji obywatelskiej. Mieszkańcy uczestniczący w forum pracują społecznie. Obrady i spotkania odbywają się w salach Centrum Partycypacji Obywatelskiej, w pomieszczeniach gminnych, nie ma więc opłat za czynsz. Koszty związane z drukiem i dystrybucją listów z zaproszeniami, drukiem materiałów rozdawanych członkom, itd. pochodzą z budżetu gminy. Nie ma jednak wyliczeń i zestawień w tym zakresie.

REZULTATY

Jednym z głównych osiągnięć wprowadzenia nowego regulaminu partycypacji obywatelskiej było przekonanie mieszkańców San Fernando de Henares do tego, że władze rzeczywiście są zainteresowane ich opinią. Ponadto udało się wypracować mechanizmy partycypacji, dzięki którym powstała nowa przestrzeń do dyskusji. Uwzględniono mieszkańców, którzy wcześniej albo nie byli zainteresowani uczestnictwem w procesach obywatelskich, albo też nie mogli się tego podjąć. Dzięki forum grupa, z którą współpracuje gmina, to nie tylko stowarzyszenia i organizacje sąsiedzkie, lecz także wszyscy chcący się wypowiedzieć. Wzmocniono kanały komunikacji z mieszkańcami, wzbogacając je o nowe technologie, portale społecznościowe, esemesy oraz centrum informacji w urzędzie gminy. Spopularyzowanie dyskusji i dopuszczenie mieszkańców do głosu zaowocowało wzrostem liczby stowarzyszeń zarejestrowanych w San Fernando z 84 do prawie 120.

Uczestnictwo burmistrza w forum i jego bezpośredni kontakt z mieszkańcami daje im poczucie dostępności lokalnej władzy. To z kolei, w parze z płaską strukturą urzędu gminy sprawia, że mieszkańcy często przychodzą do urzędu, żeby przedstawić radnym nurtujące ich problemy – wiedzą bowiem, że zostaną wysłuchani.

PROBLEMY I WYZWANIA

Pierwszym wyzwaniem, które zawsze stoi przed forum obywatelskim, jest skompletowanie jego składu. Od rozesłania listów zapraszających do udziału w forum do ustalenia jego ostatecznego składu mogą minąć nawet trzy-cztery miesiące. Dzieje się tak z kilku powodów, o czym pisano wcześniej.  Mieszkańcy często czują się onieśmieleni wizją współpracy z burmistrzem. Najtrudniej przy tym o aktywność młodzieży w wieku 15-25 lat i emerytów. Przedstawicielom tej grupy wiekowej wydaje się często, że nie mają forum nic do zaoferowania.

Ważnym problemem są także trudności finansowe, z którymi od kilku lat boryka się gmina. W poprzednich kadencjach, kiedy budżet na to pozwalał, forum współdecydowało o tym, na co przeznaczane były pieniądze. Obecnie, kiedy trzeba wybierać między najpilniejszymi wydatkami związanymi z konserwacją, nie ma miejsca na nowe inicjatywy. Rola forum ogranicza się do przedstawienia propozycji i sugestii - spośród nich burmistrz i radni wybierają te, które uważają za możliwe do realizacji.

Ogólnokrajowy kryzys zaufania do władzy jest istotnym utrudnieniem w kształtowaniu współpracy gminy z mieszkańcami. Problemy ekonomiczne i niedawny skandal korupcyjny, w który uwikłana była rodzina królewska, zniechęcają do aktywności obywatelskiej.

Forum, pomimo tego, że cieszy się uznaniem, ma też swoje ograniczenia. Tworzy je zaledwie 20 mieszkańców wybieranych raz na cztery lata. Dotarcie do jak największej liczby mieszkańców wciąż pozostaje wyzwaniem. Są grupy, które trudno jest zaangażować w procesy obywatelskie. Poza wcześniej wymienionymi należą do nich także imigranci.

CZYNNIKI SUKCESU

Jest kilka czynników decydujących o sukcesie praktyk partycypacyjnych. Kluczowe jest tutaj zapewnienie jak najszerszej reprezentacji wspólnoty mieszkańców San Fernando de Henares.

Kolejnym czynnikiem jest elastyczność forum obywatelskiego. Dzięki obserwacji jego funkcjonowania można wprowadzać zmiany, dostosowując je do potrzeb uczestników, zwiększać efektywność działań. Dodatkowo istotne jest to, że dużą wagę w forum przywiązuje się do ewaluacji jakości obrad, do tego, czy uczestnikom zapewniane są informacje, których potrzebują oni do debaty, czy mają możliwość wypowiedzenia się na temat tego, co ich zdaniem można zmienić.

Ważnym czynnikiem sukcesu forum jest umiejętne dostosowanie narzędzi partycypacji do specyfiki gminy. San Fernando de Henares to niewielka miejscowość, więc w forum mogą się znaleźć reprezentanci wszystkich dzielnic i grup wiekowych. Ponadto urząd gminy ma strukturę poziomą, co ułatwia dostęp i niweluje dystans między mieszkańcami i władzą. Wielu mieszkańców przychodzi do urzędu i dzieli się z radnymi spostrzeżeniami, co ich zdaniem należałoby zmienić. Władza jest otwarta na obywateli, więc mają oni poczucie, że rzeczywiście zostaną wysłuchani.

Dodatkowym czynnikiem sukcesu jest uczestnictwo burmistrza we wszystkich posiedzeniach forum, co sprawia, że w odczuciu mieszkańców władza lokalna jest przystępniejsza i otwarta na dialog.

 

Tekst: Urszula Lewandowska, na podstawie wywiadów przeprowadzonych w trakcie wizyty studyjnej w lipcu 2013 r. i zebranych materiałów dodatkowych.