Materiały dodatkowe

Esencja projektu

Inicjatywa:

Krajowa Strategia Integracji Osób Bezdomnych

Miejsce/czas:

Portugalia, od 2007 do dziś

Narzędzia:

Grupy robocze

Etapy:

Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań

Kontakt:

Ministerstwo Spraw Społecznych i Solidarności, szef gabinetu zastępcy sekretarza stanu ds. rehabilitacji Carla Ventura, Instytut Bezpieczeństwa Socjalnego przy Ministerstwie Spraw Społecznych i Solidarności – Teresa Caeiro

Portugalia, Krajowa Strategia Integracji Osób Bezdomnych

Bezdomność jest problemem globalnym, a przez to będącym w polu zainteresowań różnych podmiotów. W opisanym przykładzie warto przyjrzeć się zasadom współdziałania wypracowanym przez zespół zajmujący się tworzeniem ogólnonarodowej strategii wychodzenia z bezdomności. Nawet w najbardziej rozwiniętym kraju nie wszystkim obywatelom udaje się zrealizować współczesny model życia z rodziną, pracą i mieszkaniem. Część ludzi trafia na ulice lub jest w położeniu, które szybko może ich do tego doprowadzić. Osoby w złej sytuacji mieszkaniowej stanowią grupę o zróżnicowanych potrzebach, dlatego tak ważne jest postawienie dokładnej diagnozy. Portugalska Strategia Integracji Osób Bezdomnych była odpowiedzią na to wyzwanie w skali całego kraju.

Krajowa Strategia Integracji Osób Bezdomnych

od 2007 do dziś

Portugalia

Ministerstwo Spraw Społecznych i Solidarności, szef gabinetu zastępcy sekretarza stanu ds. rehabilitacji Carla Ventura, Instytut Bezpieczeństwa Socjalnego przy Ministerstwie Spraw Społecznych i Solidarności – Teresa Caeiro

KONTEKST

Portugalia to kraj niezbyt zamożny, zamieszkany przez ludzi deklarujących przywiązanie do religii katolickiej i wartości rodzinnych. Jest mniejszy od Polski: zajmuje powierzchnię około 92 tys. km2, liczy 10,6 mln mieszkańców, ma cieplejszy klimat. Zimą najniższe temperatury rzadko spadają poniżej zera, co ma znaczenie dla kwestii bezdomności. Administracyjnie kraj jest podzielony na osiemnaście regionów. Po 2004 roku (ale zanim dotknął ją obecny kryzys ekonomiczny) Portugalia pod względem przeciętnych dochodów na głowę mieszkańca plasowała się mniej więcej w połowie europejskiej stawki.

Portugalia przyciąga turystów z całego świata. Położenie geograficzne i historia sprawiają, że szukają tam lepszych perspektyw życiowych mieszkańcy ubogich krajów afrykańskich, a także Brazylii i tzw. NMS (new member states), czyli nowych krajów członkowskich UE, m.in. Rumunii, Bułgarii i Polski.

Nie wszystkim osobom przebywającym w Portugalii udaje się zrealizować współczesny model spełnionego człowieka, który ma rodzinę, pracę i stabilną sytuację mieszkaniową. Część z nich trafia na ulice lub znajduje się w sytuacji, która szybko może do tego doprowadzić.

W trudnych sytuacjach życiowych Portugalczycy polegają tradycyjnie przede wszystkim na rodzinnych sieciach wsparcia − dziećmi opiekują się raczej babcie niż opiekunki w przedszkolach; w kłopotach finansowych pomaga częściej rodzina, a nie bank; a bezdomnych przygarniają krewni. Ludziom, którzy mimo to znaleźli się w trudnej sytuacji mieszkaniowej czy wręcz na ulicy, pomagają organizacje pozarządowe, finansowane blisko w 80 proc. z budżetu centralnego lub z pieniędzy samorządów lokalnych. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej wspiera także państwowy system pomocy społecznej obejmujący zarówno pomoc finansową w postaci zasiłków, jak i pracę socjalną prowadzoną ze środków publicznych oraz prywatnych przez organizacje pozarządowe i organizacje kościelne (np. Misericordia).

Główną rolę w planowaniu, a potem realizowaniu tych działań odgrywa Instytut Bezpieczeństwa Socjalnego (ISS – Instituto da Segurança Social) afiliowany przy Ministerstwie Pracy i Społecznej Solidarności (MTTS – Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social). ISS jest odpowiedzialny między innymi za kreowanie, realizację i ewaluację polityki społecznej w Portugalii, także w odniesieniu do kwestii związanych z wykluczeniem społecznym, w tym z bezdomnością.

Środki pochodzące z Unii Europejskiej stanowią co prawda niewielką część finansowego wsparcia dla organizacji pozarządowych działających w sferze bezdomności, ale związki z europejskimi sieciami, m.in. z Europejską Federacją Organizacji Pracujących na rzecz Ludzi Bezdomnych (FEANTSA), Europejską Siecią Przeciwdziałania Ubóstwu (EAPN) czy Siecią Niezależnych Ekspertów ds. Włączenia Społecznego (EKES) są mocne w środowisku badaczy i pracowników ministerstw oraz urzędów centralnych. Ta siła to efekt żywej współpracy, wymiany doświadczeń, sumiennej i wieloletniej partycypacji ekspertów w działaniach wymienionych sieci.

W Portugalii, podobnie jak w większości nowoczesnych społeczeństw, grupa bezdomnych stanowi niewielki odsetek populacji. Ciągle jednak oznacza to blisko 6000 osób bezdomnych: większość żyje na ulicach dwóch największych miast: Lizbony i Porto, gdzie trudni się różnymi zajęciami, m.in. żebractwem. Wielu cierpi na zaburzenia psychiczne, jest uzależnionych od narkotyków i alkoholu. Są to zarówno osoby młode, jak i w starszym wieku.

Zgodnie z ETHOS – europejską typologią bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, opracowaną przez FEANTSA, bezdomność uliczna to skrajny rezultat wykluczenia społecznego, na który składa się wiele czynników. „Przebywanie na ulicy” jest jedną z trzynastu sytuacji, które oznaczają bezdomność lub wykluczenie mieszkaniowe. Pozostałe to m.in. zakwaterowanie w schroniskach dla bezdomnych, w mieszkaniach substandardowych lub przeludnionych.

Osoby znajdujące się w złej sytuacji mieszkaniowej stanowią grupę o zróżnicowanych potrzebach. Ich dokładne zdiagnozowanie jest warunkiem zmiany sytuacji. Stanowi to szczególne wyzwanie dla twórców i realizatorów polityki społecznej. Istotna jest także konieczność mobilizacji i współpracy osób oraz instytucji z wielu sektorów i resortów mających różne przygotowanie merytoryczne. Portugalska Strategia Integracji Osób Bezdomnych była odpowiedzią na to wyzwanie, a partycypacja wielu podmiotów publicznych i pozarządowych ze wszystkich szczebli w jej tworzeniu jest ważnym elementem samego dokumentu. Jak zauważa Isabel Baptista, uczestniczka grupy roboczej, autorka artykułu poświęconego procesowi planowania strategii: Sprawa współpracy partnerów w implementowaniu strategii jest szczególnie ważną troską czytelną dla odbiorcy dokumentu w całej jego rozciągłości. W rzeczy samej potrzeba zaangażowania najróżniejszych partnerów (publicznych i prywatnych) jest jedną z głównych zasad tej strategii. Położono na to nacisk w dyskusji nad wyzwaniami, którym sprostać ma strategia, było to tematem dyskusji nad przyjęciem definicji bezdomności, jest to podkreślone w przyjętym modelu interwencji. Artykuł dostępny tutaj >>>

OPIS PROCESU

Cały proces tworzenia strategii trwał ponad dwa lata. Jego przebieg obrazuje niniejszy schemat.

diagnozowanie

(badania ISS)

przygotowanie

(utworzenie grupy roboczej)

wyznaczanie priorytetów

(praca nad stworzeniem strategii)

zatwierdzenie i wdrażanie strategii

   

 

monitoring i ewaluacja

   

Diagnozowanie

W 2004 i 2005 r. Instytut Bezpieczeństwa Socjalnego przeprowadził dwuetapowe ogólnokrajowe badanie populacji osób bezdomnych, a także systemu skierowanej do nich pomocy.

Do realizacji badania konieczne było zmobilizowanie wielu instytucji poziomu centralnego i lokalnego. Podstawowym komponentem mającym na celu opisanie skali i charakteru populacji osób bezdomnych był pierwszy narodowy spis osób bezdomnych, koordynowany przez Ministerstwo Pracy i Solidarności Społecznej, zrealizowany dzięki mobilizacji grup badaczy w całym kraju. Duże znaczenie miała także ewaluacja schronisk dla bezdomnych oraz koordynacja różnych serwisów skierowanych do tej grupy. Częścią badania była diagnoza systemu pomocy (na podstawie ankiet wśród pracowników różnych instytucji państwowych i organizacji pozarządowych udzielających wsparcia osobom bezdomnym). Wnioski z badań jednoznacznie wskazywały na potrzebę skonsolidowania polityki odnoszącej się do zjawiska bezdomności i konieczność koordynacji działań zajmujących się tym instytucji.

Potrzebę tę potwierdzały rozmowy pracowników instytutu z przedstawicielami FEANTSA i europejskimi urzędnikami służby cywilnej wyższego szczebla odpowiedzialnymi za działania wobec zjawiska bezdomności w swoich krajach, prowadzone przy okazji międzynarodowych konferencji organizowanych w latach 2006−2008 przez FEANTSA.

W kwietniu 2007 roku Teresa Caeiro, pracownik Instytutu Bezpieczeństwa Socjalnego ISS i uczestnik konferencji FEANTSA, zorganizowała spotkanie, na które zaproszeni zostali przedstawiciele wszelkich instytucji rządowych, samorządowych i pozarządowych zajmujących się bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym w Portugalii, w sumie ok. 60 osób. Podczas spotkania zapoznano uczestników z wynikami badania, które wykazały dobitnie, że pomoc dla osób bezdomnych jest dublowana przez różne instytucje, a ich przedstawiciele sobie tego nie uświadamiają. Okazało się np. że działające w jednym mieście zespoły specjalistów patrolujących ulice i rozdających kanapki (ang. outreach) nie wiedziały o swoim istnieniu.

Podjęto decyzję o przygotowaniu dokumentu o charakterze strategicznym, niezbędnego do kompleksowej regulacji polityki społecznej wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego. Strategia miała przygotować działania prowadzone na różnych szczeblach administracji państwowej przez podmioty sektora państwowego i pozarządowego oraz pozostające w gestii różnych resortów, m.in. pomocy społecznej, mieszkalnictwa, zdrowia, bezpieczeństwa i innych.

Przygotowanie

Wnioski z badania nasuwały się same: należy zacieśnić współpracę poszczególnych instytucji i skoordynować działania, powstał więc pomysł utworzenia międzyinstytucjonalnej grupy roboczej (MG), która podjęłaby się pracy nad ogólnonarodową strategią wobec bezdomności. Koordynatorom procesu zależało na uzyskaniu publicznej deklaracji i zobowiązania instytucji do udziału w przedsięwzięciu. Obawiano się powtórzenia wcześniejszych doświadczeń – nierealizowania doskonale sformułowanych planów i programów opartych na twardych wskaźnikach, ze względu na to, że instytucje, których dotyczyły, nie czuły się za nie odpowiedzialne. Uznano, że strategia może przynieść zmianę tylko wtedy, gdy wszyscy poczują się jej współtwórcami. Obecni na spotkaniu publicznie więc zobowiązali się do uczestniczenia w zaproponowanym przedsięwzięciu.

Do pracy nad tworzeniem strategii przystąpiono w maju 2007 roku, ostateczny dokument przyjęto 14 marca 2009 roku.

ETAP: Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań

Prace nad strategią postanowiono zorganizować wokół dwóch głównych zagadnień:

  • zdobycia szerokiej (znajdującej oparcie w zbieranych danych) wiedzy na temat bezdomności dzięki zastosowaniu i rozpowszechnianiu uzgodnionej wspólnie definicji bezdomności i uwolnionemu systemowi wymiany informacji i monitoringu;
  • promocji jakości usług świadczonych na rzecz osób dotkniętych bezdomnością poprzez: eliminowanie konieczności spania na ulicy, podnoszenie jakości tymczasowego zakwaterowania, zapewnienie dostępności pomieszczeń noclegowych i wsparcia dla osób opuszczających noclegownie, wspieranie rozwiązań skutkujących zdobyciem przez bezdomnych stałego miejsca zamieszkania, usprawnienie dostępu do świadczeń socjalnych, usprawnienie dostępu do systemu opieki zdrowotnej (dokładnie do opieki psychologicznej i psychiatrycznej), promowanie szkoleń i rozwoju kwalifikacji pracowników instytucji zajmujących się problemem bezdomności, tworzenie planów lokalnych i promocja przyjmowania szczególnego podejścia metodologicznego w praktykach interwencyjnych.

 

Jako że inicjatorem tworzenia narodowej strategii był Instytut Bezpieczeństwa Socjalnego, koordynowaniem działań zajęła się Teresa Caeiro. Jej zadaniem było organizowanie i prowadzenie spotkań grupy roboczej, utrzymywanie kontaktu ze wszystkimi interesariuszami, a w szczególności z koordynatorami zespołów roboczych, dbanie o to, by każdy otrzymywał jednakowy i pełny zestaw informacji.

NARZĘDZIE: Grupy robocze

W skład międzyinstytucjonalnej grupy roboczej (MG) weszli przedstawiciele wszystkich instytucji zajmujących się pośrednio i bezpośrednio osobami bezdomnymi: ministerstw i instytutów rządowych zajmujących się sferą zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej, zdrowia, uzależnień, równego traktowania, dialogu międzykulturowego, zatrudnienia, mieszkalnictwa i planowania przestrzeni, bezpieczeństwa narodowego, obrony narodowej i więziennictwa. W pracach brali także udział przedstawiciele samorządów lokalnych skupieni w Krajowym Stowarzyszeniu Portugalskich Samorządów Miejskich. NGO były reprezentowane przez organizacje sieciowe.

Koordynatorzy procesu uznali, że – aby praca była efektywna – międzyinstytucjonalną grupę roboczą powołaną do prac nad strategią musi tworzyć ograniczona liczba osób. Z tego powodu niemożliwy był udział przedstawicieli pojedynczych organizacji pozarządowych. Zaproszono zatem reprezentantów sieci NGOs, których zobowiązano do konsultowania wszystkich postanowień grupy roboczej z pozostałymi organizacjami skupionymi w danej sieci. Koordynatorzy procesu zdawali sobie sprawę, iż taka forma ogranicza nieco partycypację sektora pozarządowego, dlatego uzupełniali prace grupy dodatkowymi formami konsultacji z organizacjami, zapraszając je do przedstawiania prezentacji poświęconych konkretnym tematom i informując o procesie na różnych forach. Dodatkowo w pracach nad strategią uczestniczyli przedstawiciele europejskich sieci, m.in. członek Europejskiego Obserwatorium Bezdomności (FEANTSA) oraz przedstawiciel European Anti-Poverty Network (EAPN) – europejskiej platformy skupiającej organizacje pozarządowe zajmujące się biedą w Portugalii.

W miarę rozwoju procesu grupę roboczą poszerzano o przedstawicieli instytucji, których udział okazywał się istotny dla określonej sfery tworzonej strategii. Należy podkreślić, iż grupa nie była w pełni otwarta, bowiem do udziału w jej pracach należało mieć zaproszenie od ISS. Chodziło o zachowanie operatywności grupy – obawiano się, iż zbyt duża liczba uczestników może temu zaszkodzić. W praktyce jednak w grupie znaleźli się niemal wszyscy interesariusze.

Przez dwa lata co miesiąc odbywały się spotkania MG, które wyznaczały ogólne ramy prac, podział obowiązków i zadań. Dzielono się tam także wiedzą i doświadczeniem, dyskutowano nad ogólnymi celami strategii oraz podstawowymi definicjami dotyczącymi bezdomności. Główni decydenci z każdej instytucji reprezentowanej w MG byli zapraszani na spotkania, na których podejmowano kluczowe dla strategii decyzje. W zwykłych spotkaniach roboczych uczestniczyli eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę na dany temat. Po każdym spotkaniu powstawała notatka opisująca jego przebieg, główne postanowienia, zadania do wykonania, a także informacja o osobach biorących w nim udział. Wszystkie ważne decyzje były zawsze poprzedzane długą dyskusją i opracowywaniem roboczych wersji dokumentów. Zwracano uwagę, by każdy członek MG utrzymywał bieżący kontakt ze swoimi przełożonymi (dyrektorami, prezesami, zarządami itp.), aby zapewnić ciągłe poparcie instytucjonalne i polityczne dla prac grupy. Przestrzegano zasady, by stanowisko MG w sprawie kluczowych kwestii (np. definicji bezdomności) było jak najszybciej przekazywane do formalnego zatwierdzenia przez instytucje członkowskie. Dzięki temu odpowiednie strategie i plany związane z tematem bezdomności były ze sobą spójne, mimo iż powstawały niezależnie, w osobnych instytucjach członkowskich.

[zobacz: skrzynka z narzędziami]

Strukturę międzyinstytucjonalnej grupy roboczej przedstawia schemat zamieszczony w materiałach dodatkowych.

Obok spotkań w dalszej fazie tworzenia strategii prace toczyły się także w ramach roboczych grup tematycznych, które obradowały 1−2 razy na dwa tygodnie. Były to spotkania poświęcone konkretnej kwestii, gdzie wypracowywano szczegółowe rozwiązania dla danych zadań. Na finalnym etapie prac zwoływano też spotkania przedstawicieli danej branży (np. zatrudnienie, zdrowie), aby zagwarantować udział w procesie wszystkich kluczowych stron. Daty zebrań grup tematycznych i branżowych były ustalane podczas comiesięcznych posiedzeń głównej grupy roboczej. Określano wtedy także listę uczestników. Nie przekonywaliśmy ludzi samodzielnie do przyjęcia do wiadomości istnienia jakiegoś problemu – pozwalaliśmy, aby zajęli się tym profesjonaliści. Gdy ktoś nie wierzył, że wśród bezdomnych jest wiele osób, które opuściły więzienia, zaprosiliśmy przedstawiciela służb penitencjarnych. Opowiedział on, co się dzieje z osobami zwalnianymi przez nich – mówi Teresa Caeiro.

Konsultacje instytucjonalne

Tworzenie portugalskiej Narodowej Strategii Integracji Osób Bezdomnych jest przykładem bardzo rozbudowanych konsultacji instytucjonalnych – nie uczestniczyli w nich zwykli obywatele, ale eksperci, urzędnicy i osoby zajmujące się zagadnieniem bezdomności (np. z organizacji pozarządowych). Konsultacje instytucjonalne powinny uwzględniać wszystkich partnerów zaangażowanych w dany temat, ważna jest także komunikacja między nimi. Należy dbać o to, aby osobne zespoły tworzyły spójne rozwiązania i aby prace poszczególnych grup miały aktualizowane poparcie instytucjonalne i polityczne. Tego rodzaju konsultacje często stosuje się w procesie tworzenia dokumentów technicznych i strategicznych, korzystając z wiedzy i opinii ekspertów. Najczęściej dotyczą kwestii o zasięgu krajowym, choć konkretne rozwiązania dostosowywane są do problemów lokalnych.
 

W procesie projektowania portugalskiej strategii konieczne było przyjęcie procedury uzyskiwania informacji zwrotnej, której stosowanie stanowiło ważny czynnik warunkujący powodzenie. Każdy członek grupy roboczej był zobowiązany przedstawiać dokumenty powstające podczas każdego spotkania wszystkim pracownikom własnej instytucji (w szczególności swoim przełożonym) oraz do uzyskania od decydentów oficjalnej akceptacji proponowanych rozwiązań, którą można było przedstawić jako oficjalne stanowisko podczas kolejnego spotkania.

Opracowanie procedury było konieczne z dwóch powodów:

  1. międzyinstytucjonalna grupa skupiała przedstawicieli dużych instytucji o rozbudowanej strukturze: zbiurokratyzowanych ministerstw i instytutów rządowych, a także reprezentantów platform organizacji pozarządowych (na ogół funkcjonujących w oparciu o względnie luźną strukturę i skromne zaplecze administracyjne);
  2. czasochłonność procesu projektowania strategii uniemożliwiała bezpośrednie uczestnictwo w nim osobom powołanym do podejmowania wiążących decyzji w imieniu instytucji – zastępowali je oddelegowani przedstawiciele.

Przyjęcie strategii

Efektem pracy grupy roboczej było przyjęcie ostatecznej, uzgodnionej wersji strategii przez wszystkich członków MG. Podczas konferencji 14 marca 2009 roku wszyscy interesariusze podpisali publiczne zobowiązanie do realizacji zapisów strategii w ramach działań instytucji i organizacji, które reprezentowali. Ze względu na to, że dokument był przygotowywany przez przedstawicieli wszystkich podmiotów zainteresowanych bezdomnością i dodatkowo na każdym etapie konsultowano go w gremiach pozostających poza procesem, nie były potrzebne dodatkowe konsultacje gotowej strategii. Uniknięto w ten sposób problemów z przyjęciem zapisanych zobowiązań.

ETAP: Wdrażanie

Etap wdrażania strategii rozpoczęło wydarzenie na około 300 osób zorganizowane przez ministerstwo. W jego trakcie nastąpiła ceremonia podpisania stworzonych dokumentów przez osoby odpowiedzialne po stronie każdego partnera. Każdy z nich mógł wyrazić publiczne wyrazić swoje poparcie dla strategii. Była to również okazja dla oficjalnego zaznaczenia zaangażowania wszystkich stron w tworzenie i realizację strategii.

Wdrażanie podzielono na trzy fazy:

  1. rozpowszechnienie  definicji bezdomności i strategii,
  2. tworzenie lokalnych sieci, diagnozy i planów – implementacja systemu informacji, trening pracowników zajmujących się bezdomnością,
  3. ewaluacja.

Do wdrażania postanowień strategii oraz monitorowania prac i ewaluacji powołano specjalną Grupę Implementacji, Monitoringu i Ewaluacji Strategii (Grupo de Implementação, Monitorização e Avaliação da Estratégia). Jej skład i funkcjonowanie były spójne z całą filozofią, jaka leżała u podstaw prac nad dokumentem – włączono w nią wszystkich interesariuszy. W jej skład weszły trzy odrębne ciała.

  • Rozszerzona Komisja Monitoringu (Comissão de Acompanhamento Alargada) – jej członkowie reprezentują podmioty, które pracowały nad strategią. Monitoruje ona wprowadzanie postanowień dokumentu; obraduje raz na pół roku lub częściej – w razie potrzeby.
  • Komitet Wykonawczy (Núcleo Executivo) – spotyka się na comiesięcznych posiedzeniach i bezpośrednio nadzoruje monitoring, implementację i ewaluację strategii. W jego skład wchodzą przedstawiciele agencji administracji publicznych oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych.
  • Komitet Doradczy (Núcleo Consultivo) – udziela merytorycznych wskazówek i rad w kwestiach metodologicznych i teoretycznych. Jego członkami są reprezentanci uniwersytetów, ośrodków badawczych oraz organizacji o uznanym dorobku praktycznym i badawczym związanym z tematem bezdomności. Spotyka się co pół roku z Komitetem Wykonawczym i monitoruje jego działania.

 

Strategia była opracowywana na poziomie krajowym przy udziale instytucji niższego szczebla, jednak powodzenie jej implementacji zależało przede wszystkim od zaangażowania lokalnych sieci społecznych i instytucjonalnych. W założeniu zachęca ona lokalne podmioty do przeprowadzania własnych, lokalnych diagnoz bezdomności i tworzenia operacyjnych planów działania. Dzięki temu ogólna strategia może zostać dopasowana do lokalnego kontekstu i związanych z nim potrzeb.

Na szczeblu lokalnym za implementację, monitoring i ewaluację strategii odpowiedzialne były najczęściej podmioty powołane przez lokalne rady zabezpieczenia socjalnego, które pozostają w stałym kontakcie z Komitetem Wykonawczym. Wdrażanie strategii rozpisano na działania centralne i lokalne. Faza przygotowawcza została zaplanowana na rok. Na poziomie lokalnym główne działania koncentrują się wokół identyfikacji organizacji partnerskich, zawiązania partnerstw, tworzenia warunków i przygotowywania infrastruktury, opracowania planów działania. Faza druga to szkolenia i rozpoczęcie realizacji projektów przygotowanych zgodnie z lokalnymi potrzebami. Cykl kończy faza trzecia, czyli stabilizacja działań, ich stała ewaluacja oraz dostosowywanie do zmieniających się warunków.

ETAP: Ewaluacja

Ewaluację implementacji strategii także prowadzi międzyinstytucjonalna grupa. Podzielono ją jednak na dwa gremia: mniejszy zarząd złożony z szefów czołowych instytucji, spotykający się co miesiąc, oraz pełną grupę skupiającą wszystkich przedstawicieli, która spotyka się co kwartał. Zasady działania są takie same jak przy tworzeniu strategii − szerokie uczestnictwo, płynny obieg informacji.

Wnioski z ewaluacji wdrażania strategii stają się rekomendacjami do wprowadzania zmian w dokumencie i bardziej kompleksowo w portugalskiej polityce społecznej w części dotyczącej bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego.

Ewaluacja wykazała, że ponieważ strategia nie była osobnym dokumentem prawnym, a jedynie partycypacyjnie wypracowanym zbiorem publicznych zobowiązań jej autorów, głównym problemem na etapie jej wdrażania staje się brak środków na realizację jej zapisów. Nie wszystko bowiem da się zrobić w ramach działań interesariuszy. Zgodnie z założeniami strategia nakładała obowiązki na sygnatariuszy, jednak okazało się, że realizowanie zapisanych zadań utrudnia brak umocowania prawnego wypracowanego dokumentu. Tak więc obecnie podstawowym wyzwaniem twórców strategii jest doprowadzenie do tego, by uzyskał on status aktu prawnego formalnie obligującego poszczególne instytucje do wprowadzania w życie jej postanowień oraz zapewniającego stałe środki finansowe na ich realizację, w tym pokrywające koszty koordynacji wdrażania strategii.

Harmonogram

 

 

 

FINANSE

Proces projektowania portugalskiej strategii nie miał żadnych bezpośrednio jemu przypisanych źródeł finansowania. Każdy z pracowników instytucji uczestniczących w procesie wykonywał swoje zadania w ramach obowiązków służbowych. Byli do tego oficjalnie oddelegowani przez swoich przełożonych, którzy na początku procesu publicznie zadeklarowali udział swoich instytucji w przedsięwzięciu.

Wdrażanie strategii teoretycznie nie wymagało dodatkowego finansowania, ponieważ w zasadzie jej zapisy polegały w znacznej mierze na koordynowaniu działań dotychczas prowadzonych i finansowanych. Sygnatariusze wdrażają postanowienia dokumentu w ramach własnych zadań.

REZULTATY

Podstawowym rezultatem procesu jest przyjęcie portugalskiej Krajowej Strategii Integracji Osób Bezdomnych – Prewencja, Interwencja i Follow-up 2009−2015 (Estratégia Nacional paraa Integraçã ode Pessoas Sem-Abrigo) – nowoczesnego dokumentu wyznaczającego kierunki i cele krajowej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego. Konieczność jej realizacji odczuwa wielu interesariuszy odpowiedzialnych za niezbędne działania, które pozwolą ją zrealizować.

Do wdrażania strategii zobowiązały się publicznie wszystkie instytucje, których praca ma znaczenie dla jej realizacji. W kraju działa aktywna sieć specjalistów mogących na bieżąco wymieniać przydatne informacje i szybko reagować na pojawiające się problemy. Wszyscy interesariusze kierują się spójną definicją bezdomności, większość akceptuje wzajemnie postanowienia dotyczące indywidualnych klientów. Lokalnie zawiązało się trzynaście międzyinstytucjonalnych, miejskich partnerstw, których celem jest realizacja postanowień strategii. To dowód intensyfikacji działań dotyczących bezdomności na kluczowym lokalnym poziomie.

Istnieje żywa i aktywna, choć nieformalna międzyinstytucjonalna sieć współpracy. Jej zalążek powstał podczas badania bezdomności, a scementował się w trakcie pracy nad strategią krajową i jest podtrzymywany poprzez ewaluację strategii. Uczestniczą w niej konkretne osoby, które się znają, miały okazję współpracować, są w stałym kontakcie e-mailowym. Sieć gwarantuje szybką wymianę informacji oraz podejmowanie działań koniecznych, by poprawić efektywność wspierania osób znajdujących się w trudnej lub beznadziejnej sytuacji mieszkaniowej. Obecnie stanowi ona zaplecze dla kampanii, której celem jest uzyskanie dla strategii statusu aktu prawnego i zabezpieczenie finansowania jej realizacji.

Wśród rezultatów szczegółowych wymienić należy przyjęcie spójnej definicji bezdomności przez wszystkich interesariuszy; zwiększenie wiedzy o skali i charakterze populacji osób znajdujących się w sytuacjach mieszkaniowych oznaczających bezdomność; uproszczenie zasad pracy caseworkerów (pracowników socjalnych pracujących metodą indywidualnego przypadku, mających pod swoją opieką określone osoby); wypracowanie procedury postępowania wobec osób bezdomnych psychicznie chorych oraz wzajemne akceptowanie postanowień różnych instytucji.

PROBLEMY/WYZWANIA

Osobom projektującym pracę nad strategią zależało na tym, by międzyinstytucjonalna grupa reprezentowała szerokie gremium interesariuszy, a jednocześnie, by liczba osób zaangażowanych w jej pracę pozwalała efektywnie pracować. Pogodzenie tych dwóch postulatów okazało się szczególnym wyzwaniem w przypadku organizacji pozarządowych − jest ich dużo i są różnej wielkości. Wiele z nich skupionych było w federacjach, ponieważ jednak przynależność do sieci miała często luźny charakter, utrudniało to komunikację i stanowiło wyzwanie z punktu widzenia poczucia identyfikacji ze strategią.

Dodatkowo bliższe spojrzenie na formy organizacyjne, praktyki i struktury organizacji pozarządowych pracujących z osobami bezdomnymi – niektóre z tych organizacji są zrzeszone w federacjach, które brały udział w pracach – może wyjaśnić niektóre z przewidywanych i zaistniałych w końcu trudności we współpracy. Pierwszą kwestią było przywiązanie organizacji pozarządowych do indywidualnego podejścia do pracy z bezdomnymi − stąd wynikła trudność w zrozumieniu, jak można rozwiązać problem z poziomu strategii narodowej. Kolejną sprawą był sposób pracy organizacji z bezdomnymi, który polega na dostarczaniu im pomocy w miarę instytucjonalnych możliwości i funduszy – taki sposób trudno adaptuje się do wymogów faktycznego współdziałania i współodpowiedzialności, które przekraczają poszczególne i indywidualne sytuacje. Ostatecznie większość organizacji świadczących usługi i pomoc bezdomnym wciąż mierzy się z brakiem wzajemnego uznania w ramach działań dotyczących zabezpieczenia społecznego.

Z cytowanej powyżej analizy Isabel Baptista wynika, że inną bolączką dotyczącą organizacyjnej strony przedsięwzięcia były względy proceduralne. Przy wyrobionych nawykach pracy organizacjom pozarządowym trudno było szybko i bezboleśnie zaakceptować i wcielić w życie nowy sposób działania, w którym propozycje były szkicowane przez grupę międzyinstytucjonalną i prezentowane jako wynik pracy grupy partnerów. Niejako odpowiedzią na to wyzwanie stała się skuteczna mobilizacja członków sieciowych organizacji (np. federacji NGO) wokół debaty na temat treści strategii i zaangażowania w proces podejmowania decyzji.

Jednocześnie tworzenie strategii stanowiło wyzwanie dla władz zwierzchnich poszczególnych partnerów: wymagało eksperymentowania wewnątrz instytucji publicznych z nowymi mechanizmami komunikacji i podejmowania decyzji, a także wprowadzenia przez te instytucje wspólnie z NGO poziomych modeli współpracy. Te działania wykazały deficyt zaufania i uznania wśród NGO – czynników kluczowych dla faktycznej partycypacji.

Informacje zwrotne trudno było również uzyskiwać od zbiurokratyzowanych instytucji administracji publicznej, m.in. ministerstw i instytutów rządowych. W spotkaniach międzyinstytucjonalnej grupy uczestniczyli oddelegowani pracownicy, którzy nie zawsze mogli podejmować wiążące decyzje w imieniu reprezentowanych instytucji. Każde postanowienie musieli oni przedstawiać osobom decyzyjnym, które, nie uczestnicząc w procesie tworzenia postanowień i nie rozumiejąc czasem ich istoty, nanosiły często powtarzające się poprawki. Zdarzało się, że opinia reprezentującego uczestnika była inna niż decydenta. Każdą uwagę musiano ponownie rozpatrywać na forum grupy, co wydłużało pracę.

Problemem podkreślanym obecnie, czyli na etapie implementacji strategii, jest brak jej prawnego umocowania jako dokumentu, którego postanowienia muszą być wypełniane z mocy prawa, a nie tylko ze względu na wzajemne chęci, deklaracje czy zobowiązania poszczególnych instytucji.

Kolejnym problemem są środki na koordynację działań – o ile na etapie tworzenia strategii nie były one niezbędne (praca obejmowała działania już prowadzone i finansowane), o tyle obecnie proces wdrażania strategii i ewaluacji wymaga dodatkowych środków pozwalających na jego prowadzenie.

Raport Ministerstwa Pracy i Solidarności Społecznej dotyczący tworzenia i wdrażania strategii wskazuje na kilka innych jeszcze problemów, które (z perspektywy tworzenia strategii w Polsce) warto wziąć pod uwagę:

  • przy planowaniu działań wdrożeniowych: uciążliwe, biurokratyczne procedury komunikacji, brak czasu członków Rozszerzonej Komisji Monitoringu na uczestnictwo w sesjach, opór władz lokalnych, aby interweniować w zakresie bezdomności,
  • podczas diagnozy wdrożeniowej: brak czasu kadry zajmującej się bezdomnymi na wypełnienie kwestionariusza, brak odpowiedniego oprogramowania do zbierania danych, wątpliwości dotyczące ochrony danych osobowych. Nie doszacowano również liczby osób, które miały wdrażać strategię.
     

CZYNNIKI SUKCESU

Podstawowym czynnikiem przygotowującym grunt dla procesu projektowania strategii były sieci współpracy, które już wcześniej zawiązały się dla realizacji innych przedsięwzięć. Jak uważa Isabel Baptista, sieć, dzięki której opracowano strategię, utworzono z różnych gremiów powstałych wcześniej – m.in. przy współpracy nad Krajowymi Planami Włączenia Społecznego, a także w związku z badaniami bezdomności z lat 2004–2005 prowadzonymi przez ISS. Znaczenie tych ostatnich dla ustanowienia międzyinstytucjonalnej współpracy podkreśla również koordynatorka obydwu procesów Teresa Caeiro. Jej zdaniem partnerstwa, które zawiązały się na potrzeby przeprowadzenia badania – zwłaszcza na poziomie lokalnym – okazały się istotnymi platformami, gdzie później rodziły się działania kluczowe dla projektowania i implementacji strategii.

Jednym z podstawowych czynników sukcesu procesu było zapewnienie sprawnego obiegu informacji − każdy uczestnik miał dostęp do tych samych danych. Poza tym skuteczność we wprowadzaniu w życie zapisów strategicznych wzmacniają:

  • zaangażowanie – w przypadku tak złożonego problemu jak bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe kluczem do stworzenia efektywnej, czyli wprowadzającej zmianę na lepsze strategii jest zaangażowanie wszystkich interesariuszy i poczucie wspólnej pracy nad wspólnym celem;
  • zobowiązanie instytucjonalne – instytucje, których przedstawiciele uczestniczą w procesie, muszą zapewnić im możliwość działania, np. przeznaczając część ich czasu pracy na zadania związane z projektowaniem strategii; instytucje publicznie zobowiązały się do udziału w przedsięwzięciu;
  • zobowiązanie osobiste – uczestnicy procesu muszą traktować udział w nim jako szczególne zobowiązanie, z którego należy się wywiązać − partycypacja nie oznacza biernego uczestnictwa w spotkaniach, ale przygotowanie się do nich, wypowiadanie się, pracę w zespołach roboczych, pracę nad poszczególnymi dokumentami, sprawdzanie e-maili oraz odpowiadanie na nie itd.;
  • obieg informacji – wszyscy uczestnicy procesu muszą mieć tę samą wiedzę, a także winni zdawać sobie sprawę z tego, co wiedzą lub czego nie wiedzą pozostali, dlatego konieczne jest, by były robione notatki ze spotkań, formułowane postanowienia i by wszyscy interesariusze wspólnie je akceptowali po etapie nanoszenia poprawek; ponadto ważne jest stworzenie okazji każdemu z uczestników do prezentowania własnej wiedzy po to, żeby dyskusja opierała się na jak najbardziej kompletnych informacjach, przy zapewnieniu kompetentnego źródła wiedzy i informacji;
  • stawianie konkretnych celów – projektowanie strategii w sposób partycypacyjny to proces długotrwały, którego końca, zwłaszcza na początku pracy, nie widać, dlatego ważne jest stawianie konkretnych celów cząstkowych, które muszą być realizowane szybciej, np. w ciągu miesiąca, od spotkania do spotkania, oraz skuteczne egzekwowanie terminów ich realizacji;
  • stanowcza koordynacja – portugalski proces pokazuje, jak ważnym czynnikiem jest odpowiednia koordynacja − sukces procesu, którego wyrazem jest nie tylko przyjęcie, lecz także implementacja strategii, w ogromnym stopniu zależał od wiedzy, doświadczenia i zaangażowania koordynatorów, zwłaszcza Teresy Caeiro, która stanowczo egzekwowała od wszystkich uczestników wykonanie zadań, do których się zobowiązali.


Za sukces przedsięwzięcia należy uznać:

  1. Zaangażowanie do pracy nad dokumentem wielu interesariuszy: instytucji rządowych (ministerstw i instytutów), samorządowych (przedstawicieli samorządów lokalnych), pozarządowych (platform organizacji działających w różnych sferach, m.in. pomocy społecznej, mieszkalnictwa, zdrowia czy bezpieczeństwa), a więc pracowników o różnym rodowodzie zawodowym, w tym działaczy-praktyków, urzędników państwowych, akademików i badaczy.
  2. Wzbudzenie u przedstawicieli różnych instytucji przekonania, iż włączając się w proces projektowania strategii, angażują się w pracę, która przyniesie wymierne i nowoczesne rezultaty – nie tylko usprawniające działania ich instytucji, lecz także dające osobistą satysfakcję.
  3. Przeprowadzenie procesu z wykorzystaniem istniejących zasobów finansowych zaangażowanych instytucji publicznych przy jednoczesnym zadeklarowaniu przez ich szefów przeznaczenia określonej części czasu pracy podległych im osób na potrzeby strategii.
  4. Zaangażowanie koordynatorki i kilku innych osób, które koordynowały proces w odpowiedni sposób – nie używały argumentów finansowych ani służbowych, ale zdecydowane mobilizowały do przestrzegania terminów, a także czuwały nad sprawozdawczością i obiegiem informacji podczas procesu projektowania strategii.
  5. Spójność strategii krajowej z nowatorskimi i dalekosiężnymi kierunkami polityki społecznej w sferze bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, które określano na podstawie badań i rekomendacji zawartych w opracowaniach naukowych formułowanych przez instytucje zabiegające o poprawę polityki społecznej w tej sferze (m.in. FEANTSA, Komisja Europejska).

Praca nad dokumentem pokazała, że partycypacyjny model projektowania polityki społecznej oparty na publicznym zobowiązaniu interesariuszy, że wezmą w nim udział i wdrożą przyjęte postanowienia, może zakończyć się sukcesem. Podejście takie jest szczególnie wskazane (czasem wręcz konieczne) tam, gdzie:

  • problem, który ma być rozwiązany, jest złożony i wymaga udziału wielu instytucji; bezdomność wydaje się takim właśnie szczególnym przypadkiem, jest bowiem skrajnym przejawem wykluczenia społecznego będącego konsekwencją różnych czynników, jednak wieloinstytucjonalne podejście konieczne jest także w innych dziedzinach, m.in. w odniesieniu do problemów osób z zaburzeniami psychicznymi, niepełnosprawnością fizyczną, dotkniętych przemocą w rodzinie;
  • konieczne jest ustalenie zgody wielu interesariuszy w sprawie kierunków działań, które mają być podejmowane, np. ustalenie wspólnej definicji problemu, jaki trzeba rozwiązać − w portugalskiej strategii mniej uwagi poświęcono konkretnym narzędziom i szczegółom technicznym, za pomocą których jej cele miałyby być spełnione; nie jest pewne, czy szeroki partycypacyjny model portugalski sprawdziłby się, gdyby ambicją interesariuszy było opracowanie konkretnych rozwiązań technicznych, np. standardów usług, zasad finansowania z budżetu itd.;
  • zmiana sytuacji społecznej oznacza konieczność współpracy wielu instytucji rządowych, samorządowych i pozarządowych działających w różnych resortach/sferach i często nie współpracujących ze sobą, np. bezdomnością zajmuje się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, a mieszkalnictwem Ministerstwo Infrastruktury − nie ma wtedy możliwości kompleksowej regulacji działań interesariuszy za pomocą jednej ustawy czy poleceń służbowych z jednej instytucji; do regulacji potrzebny jest dokument stanowiący zobowiązanie dla ministerstwa pracy czy zdrowia oraz organizacji pozarządowej i lokalnych władz.
     

Tekst: Julia Wygnańska
Materiał powstał w kwietniu 2011 r. na podstawie analizy tekstów opisujących proces projektowania portugalskiej strategii: artykułu w publikacji naukowej, raportu krajowego oraz eksperckiego z procesu peer-review, stenogramu z dyskusji prowadzonych w ramach peer-review, a także wywiadów z przedstawicielami instytucji uczestniczącymi w procesie. Wywiady przeprowadzono podczas wizyty studyjnej w Lizbonie w marcu 2011 r.